PROGRAM za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji sa Akcionim planom za period od 2026. do 2030. godine

Na osnovu člana 38. stav 1. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 30/18) i člana 17. stav 1. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RS”, br. 55/05, 71/05 – ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 – US, 72/12, 7/14 – US, 44/14 i 30/18 – dr. zakon),

Vlada donosi

PROGRAM

za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji sa Akcionim planom za period od 2026. do 2030. godine

Sadržaj

Lista skraćenica 4

I. Uvod 6

II. Pregled i analiza postojećeg stanja 8

1. Ex-post analize i opšti osvrt na učinke PRSLS 2021–2025 16

2. Položaj i odgovornosti lokalne samouprave 20

3. Finansiranje lokalne samouprave 23

4. Organizacija i kapaciteti lokalne samouprave 27

5. Unapređenje kvaliteta i dostupnosti usluga lokalne samouprave 33

III. Vizija 39

IV. Opšti cilj, posebni ciljevi i mere 40

1. Opšti cilj 40

2. Postavka Programa sa stanovišta analize i izbora opcija za dostizanje ciljeva 41

3. Posebni ciljevi i mere za sprovođenje reforme sistema lokalne samouprave 43

V. Institucionalni okvir za upravljanje i praćenje reforme sistema lokalne samouprave i zainteresovane strane i ciljne grupe 71

1. Operativno-administrativno upravljanje i koordinacija 71

2. Strateško-politički nivo upravljanja 72

3. Ključne zainteresovane strane i ciljne grupe 73

VI. Procena finansijskih sredstava za sprovođenje Programa 75

Procenjena ukupna sredstva po prioritetnim ciljevima i godinama 75

Procenjena ukupna sredstva po planiranim merama i godinama 75

Procenjena sredstva po izvorima finansiranja i godinama 77

VII. Akcioni plan za sprovođenje Programa 78

VIII. Prilozi 105

Prilog 1: Pasoš – pokazatelji 106

Opšti cilj: Uspostavljanje sistema lokalne samouprave koji omogućava efikasno i održivo ostvarivanje prava građana na lokalnu samoupravu 106

Posebni cilj 1: Unapređenje položaja i odgovornosti lokalne samouprave 109

Posebni cilj 2: Unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave 112

Posebni cilj 3: Unapređena organizacija i kapaciteti lokalne samouprave 114

Posebni cilj 4: Unapređenje kvaliteta i dostupnosti usluga lokalnih organa uprave, komunalnih usluga i usluga javnih ustanova 116

Prilog 2: Informacije o sprovedenim konsultacijama i javnoj raspravi 118

Lista skraćenica

AP

Akcioni plan

BDP

Bruto društveni proizvod

GIZ

Nemačka organizacija za međunarodnu saradnju

EPLS

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi

EU

Evropska unija

ZLS

Zakon o lokalnoj samoupravi

ZOFLS

Zakon o finansiranju lokalne samouprave

ZPNI

Zakon o porezima na imovinu

ZPS

Zakon o planskom sistemu Republike Srbije

IKT

Informaciono-komunikacione tehnologije

IR

Interna revizija

ISIB

Informacioni sistem izvršenja budžeta

IFKJ

Interna finansijska kontrola u javnom sektoru

INTOSAI

Međunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija (eng. The International Organization of Supreme Audit Institutions)

IPA

IBK

Instrument za pretpristupnu pomoć (eng. Instrument for Pre-Accession Assistance)

Indirektni budžetski korisnici

JIS

Jedinstveni informacioni sistem za planiranje, praćenje sprovođenja, koordinaciju javnih politika i izveštavanje

JLS

Jedinica lokalne samouprave

JPP

Javno-privatno partnerstvo

JUM

Jedinstveno upravno mesto

KITEU

Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu

KOSO

Okvir za uspostavljanje sistema FUK

KOMDEL

Poslovno udruženje komunalnih preduzeća

LER

Lokalni ekonomski razvoj

LPA

Lokalna poreska administracija

LS

Lokalna samouprava

LTI

Indeks transparentnosti lokalne samouprave

LIPA

Lokalni indeks participativnosti

MGSI

Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture

MTO

Ministarstvo turizma i omladine

MDULS

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave

MEI

Ministarstvo za evropske integracije

MOS

Međuopštinska saradnja

MINPRIV

Ministarstvo privrede

MRZBSP

Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja

MPG

Međuministarska projektna grupa

MFIN

Ministarstvo finansija

MZŽS

Ministarstvo zaštite životne sredine

MPŠV

Ministarstvo poljoprivrede šumarstva i vodoprivrede

MLJMPDD

Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog

MZ

Ministarstvo zdravlja

NAJU

Nacionalna akademija za javnu upravu

NAKZM

Nacionalna asocijacija kancelarija za mlade

OEBS

Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju

PKS

Privredna komora Srbije

PRSLS

Program za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji

PPSU

Poseban programa stručnog usavršavanja

PIMIS

Integrisana baza kapitalnih projekata

PC

Posebni cilj

RELOF

Projekat „Reforma lokalnih finansija u Srbiji”

RIK

Republička izborna komisija

RS

Republika Srbija

RSJP

Republički sekretarijat za javne politike

RAP

Registar administrativnih postupaka

RRA

Regionalne razvojne agencije

SDC

Švajcarska agencija za razvoj i saradnju

SKGO – EU HRM 3

Projekat „EU za upravljanje ljudskim resursima u lokalnoj samoupravi – faza 3”

SKGO-EU (EU Integra)

Program „EU podrška integralnom teritorijalnom razvoju – EU Integra”

SIGMA/SIGMA

Program podrške unapređenju u vladavini i upravljanju pri OEBS

SKGO

Stalna konferencija gradova i opština – Savez gradova i opština Srbije

SPIRI

Sistem za pripremu, izvršenje, računovodstvo i izveštavanje

SRJU

Strategija reforme javne uprave

ULJR

Upravljanje ljudskim resursima

UN

Ujedinjene nacije

FUK

Finansijsko upravljanje i kontrola

CJH

Centralna jedinica za harmonizaciju

COR

Ciljevi održivog razvoja

I. Uvod

U procesu strateškog promišljanja i postavke okvira za reformu javne uprave u Republici Srbiji za desetogodišnji period od 2021. do 2030. godine, opredeljen je pristup za formulisanje posebnog dokumenta javne politike posvećenog reformisanju sistema lokalne samouprave.1 U tom smislu, Program za reformu sistema lokalne samouprave (u daljem tekstu: PRSLS) u Republici Srbiji za period od 2021. do 2025. godine2, predstavljao je prvi dokument javne politike u domaćem planskom sistemu, kojim je na celovit i sveobuhvatan način utvrđen politički i planski okvir za razvijanje sistema lokalne samouprave. Postavljen je kao integralni deo Strategije reforme javne uprave (u daljem tekstu: SRJU)3 kojim se razrađuje Posebni cilj 8 iz obuhvata Strategije i taj posebni cilj preuzet je kao Opšti cilj PRSLS. Imajući u vidu da je zaključno sa 2025. godinom oročen period primene prvog PRSLS (koji je obuhvatao i dva sukcesivna Akciona plana za 2021-2023.4 i 2024-2025.5), pripremljen je drugi po redu, petogodišnji Program za period od 2026. do 2030. godine kojim se zaokružuje vremenski horizont i planski okvir u skladu sa SRJU. U kontinuitetu sa prethodnim, novi PRSLS 2026–2030 sa pratećim petogodišnjim Akcionim planom, konkretizuje dalje mere i aktivnosti u pravcu ostvarivanja ciljeva i vizije uklopljenih u širi reformski kontekst.

Program za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji za period 2026–2030. godine predstavlja ključni dokument javne politike koji je usmeren na jačanje uloge lokalnih vlasti u ukupnom društvenom i ekonomskom razvoju zemlje. Njegova suština je da obezbedi stabilan i moderan sistem lokalne uprave koji će biti usklađen sa evropskim standardima, finansijski

–––––––––––––––

1 Inicijalni korak i formalna podloga za takav planski dokument, postavljeni su Polaznim osnovama za izradu Programa za reformu sistema lokalne samouprave, koje je usvojio Savet za reformu javne uprave u junu 2019. godine.

2 „Službeni glasnik RS”, broj 73/21

3 „Službeni glasnik RS”, br. 42/21, 9/22, 84/26

4 „Službeni glasnik RS”, broj 73/21

5 „Službeni glasnik RS”, broj 84/24

održiv i dovoljno snažan da građanima i privredi pruža kvalitetne, transparentne i dostupne usluge. Ovaj dokument je nastao kao odgovor na izazove uočene u prethodnom programskom periodu i predviđa reforme koje treba da omoguće da lokalna samouprava postane istinski nosilac demokratskog razvoja i ravnomernog napretka Srbije.

Program prepoznaje da je efikasna lokalna samouprava temelj demokratije na lokalnom nivou i preduslov uspešne integracije Republike Srbije u Evropsku uniju. Zato je usmeren na jačanje fiskalne autonomije, unapređenje transparentnosti i odgovornosti u radu lokalnih vlasti, razvoj ljudskih resursa, digitalnu transformaciju i inovativne oblike međuopštinske saradnje. Posebna pažnja posvećena je ravnomernom razvoju, odnosno smanjenju teritorijalnih i socijalnih nejednakosti, kako bi svi građani, bez obzira na mesto stanovanja, imali jednak pristup kvalitetnim javnim uslugama.

U prvi plan stavlja se jačanje sistemskog pravnog i institucionalnog okvira. Cilj je da se unaprede sistemske postavke lokalne samouprave u Srbiji. Posebno su važne reforme zakona koji uređuju osnove sistema lokalne samouprave i unapređenje primene principa dobrog upravljanja u ostvarivanju lokalne samouprave, kako bi se jačalo poverenje u lokalne institucije i osigurale kvalitetnije javne politike.

Planirane normativne reforme razmatraće: 1) unapređenje sistemskih propisa koji uređuju lokalnu samoupravu i državnu upravu radi – jačanja položaja skupštine, omogućavanja različitog stepena poveravanja nadležnosti u skladu sa dostignutim kapacitetima za njihovo obavljanje, daljeg razvoja međuopštinske saradnje, unapređenja transparentnosti rada lokalne samouprave, nastavka razvoja funkcije lokalnih ombudsmana ili unapređenja kvaliteta nadzora nad zakonitošću rada lokalne samouprave; 2) mogućnosti za unapređenje regulatornog okvira koji se odnosi na finansiranje lokalne samouprave. Cilj je da se kroz analizu postojećih rešenja i prakse identifikuju potencijalni pravci za jačanje fiskalne održivosti, predvidivosti prihoda, unapređenje sistema finansijskog ujednačavanja i podizanje odgovornosti u upravljanju lokalnim budžetima; 3) unapređenje propisa o organizaciji, ljudskim resursima i sistemu plata; 4) usklađivanje relevantnih sektorskih propisa koji utiču na vršenje lokalnih i poverenih poslova.

Drugi prioritet odnosi se na unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave. Stabilni i predvidivi prihodi su preduslov za izvršavanje nadležnosti, a u tom kontekstu Program predviđa jačanje i fiskalne autonomije i finansijske discipline, reformu sistema transfera i ujednačavanja, kao i bolje korišćenje izvornih prihoda. Strateška namera je da se obezbedi transparentnost lokalnih javnih finansija, finansijska održivost, veći obim kapitalnih investicija i ravnomernije finansiranje razvoja različitih lokalnih zajednica.

Treći pravac reforme, usmeren je na izgradnju institucionalnih i kadrovskih kapaciteta. Razvoj sistema upravljanja ljudskim resursima zasnovanog na kompetencijama, unapređenje stručnog usavršavanja i uspostavljanje pravičnog i održivog sistema plata predstavljaju osnove profesionalizacije lokalne uprave. Cilj je da lokalne samouprave budu kadrovski stabilne i opremljene znanjem i veštinama neophodnim za sprovođenje složenih javnih politika.

Četvrti stub reforme odnosi se na modernizaciju javnih usluga i komunalnih delatnosti. Digitalizacija upravnih postupaka, uvođenje savremenih tehnologija i standardizacija usluga imaju za cilj da građani i privreda dobiju usluge koje su jednostavnije, brže i dostupne na čitavoj teritoriji Srbije. Posebno mesto u ovom procesu ima razvoj međuopštinske saradnje kao načina da se racionalnije koriste resursi i obezbedi jednak kvalitet usluga bez obzira na veličinu ili razvijenost lokalne zajednice.

Strateška vizija Programa jeste izgradnja lokalne samouprave koja je demokratska, finansijski stabilna i kadrovski osposobljena, koja deluje u skladu sa principima dobrog upravljanja i aktivno uključuje građane u odlučivanje. U tom smislu, gradovi i opštine postaju ravnopravni partneri države u kreiranju javnih politika, nosioci evropskih integracija i temelj ravnomernog i održivog razvoja Srbije.

Program za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji za period 2026–2030. predstavlja neophodan, logičan nastavak i nadogradnju javne politike u ovoj oblasti, kojom se nadalje učvršćuje koordinacija brojnih aktera, nosilaca javnih ovlašćenja i legitimnih interesa od značaja za razvoj lokalne samouprave u Republici Srbiji. Stoga je i proces izrade novog Programa sproveden kroz široke i dinamične konsultacije, kako u obuhvatu posebne tematske radne Podgrupe, tako i kroz doprinos razvojnih partnera, aktera sa različitih nivoa vlasti, partnerskih organizacija i zainteresovane javnosti. Detalji o uključenim akterima, zainteresovanim stranama i ciljnim grupama, predočeni su u odeljku 3 poglavlja V u nastavku Programa, a dinamika izrade sa koracima u pogledu sprovedenih konsultacija i javne rasprave, predstavljena je u prilogu 2 ovog dokumenta.

SRJU je krovni dokument javne politike za oblast planiranja javne uprave u Republici Srbiji i obuhvata šest tematskih oblasti od kojih su tri razrađene kroz posebne programe. Praćenje reforme javne uprave zasniva se na praćenju sprovođenja ne samo Akcionog plana navedene Strategije već i na praćenju sprovođenja svih dokumenata javnih politika nižih u hijerarhiji, između ostalih i Programa za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji. Da bi se ostvario Posebni cilj 8. SRJU kroz Program reforme sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji definisana su četiri posebna cilja koja treba da vode planiranim ishodima njegovog sprovođenja. To su:

1. Unapređenje položaja i odgovornosti lokalne samouprave;

2. Unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave;

3. Unapređena organizacija i kapaciteti lokalne samouprave;

4. Unapređenje kvaliteta i dostupnosti usluga lokalnih organa uprave, komunalnih usluga i usluga javnih ustanova.

Uzimajući u obzir pozitivne rezultate i činjenicu da SRJU obuhvata period do 2030. godine, prethodno uspostavljena osnovna struktura Programa za reformu sistema lokalne samouprave ostala je nepromenjena, čime je za narednih pet godina u celosti sačuvan okvir od jednog opšteg i četiri posebna cilja.

II. Pregled i analiza postojećeg stanja

Sistem lokalne samouprave u Republici Srbiji ima veoma širok pravni okvir koji je usklađen i sa ključnim evropskim dokumentima, posebno sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: EPLS) koju je Srbija ratifikovala u većoj meri6. Ključni pravni akti koji uređuju lokalnu samoupravu u Republici Srbiji su Ustav Republike Srbije7 i Zakon o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: ZLS)8, dopunjeni nizom drugih zakona kao što su Zakon o lokalnim izborima9, Zakon o teritorijalnoj organizaciji Srbije10, Zakon o finansiranju lokalne samouprave (u daljem tekstu: ZOFLS)11, Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi12, Zakon o glavnom gradu13 ili Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave14. Sektorska pitanja, odnosno prvenstveno ostvarivanje nadležnosti i odgovornosti lokalne samouprave za pojedine društveno ekonomske oblasti, uređena su sektorskim propisima15.

Ključni evropski dokument za oblast lokalne samouprave je Evropska povelja o lokalnoj samoupravi iz 1985. godine koju je Republika Srbija ratifikovala 2007. godine16, kao međunarodni ugovor koji utvrđuje načela u vezi sa položajem i organizacijom

–––––––––––––––

6 „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 70/07

7 „Službeni glasnik RS”, br. 98/06 i 115/21

8 „Službeni glasnik RS”, br. 129/07, 83/14 – dr.zakon, 10/16 – dr. zakon, 47/18 i 111/21 – dr. zakon

9 „Službeni glasnik RS”, br. 14/22 i 35/24

10 „Službeni glasnik RS”, br. 129/07, 18/16, 47/18 i 9/20 – dr. zakon.

11 „Službeni glasnik RS”, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13 – usklađeni din. izn., 125/14 – usklađeni din. izn., 95/15 – usklađeni din. izn., 83/16, 91/16 – usklađeni din. izn., 104/16 – dr. zakon, 96/17 – usklađeni din. izn., 89/18 – usklađeni din. izn., 95/18 – dr. zakon, 86/19 – usklađeni din. izn., 126/20 – usklađeni din. izn., 99/21 – usklađeni din. izn., 111/21 – dr. zakon, 124/22 – usklađeni din. izn., 97/23 – usklađeni din. izn., 85/24 – usklađeni din. izn. i 115/25 – usklađeni din. izn.

12 „Službeni glasnik RS”, br. 111/21 i 119/21

13 „Službeni glasnik RS”, br. 129/07, 83/14 – dr. zakon, 101/16 – dr. zakon, 37/19 i 111/21 – dr. zakon.

14 „Službeni glasnik RS”, br. 21/16, 113/17, 95/18, 114/21, 92/23, 113/17 – dr. zakon, 95/18 – dr. zakon, 86/19 – dr. zakon, 157/20 – dr. zakon i 123/21 – dr. zakon

15 Zakoni i podzakonski akti koji uređuju pitanja kao što su: komunalne delatnosti, lokalni ekonomski razvoj, turizam i ugostiteljstvo, dečija i socijalna zaštita, obrazovanje, javno zdravlje, prostorno planiranje i izgradnja, kultura, sport, mladi, i dr.

16 „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 70/07

lokalne samouprave. Ona je 2018. godine dopunjena Dodatnim protokolom o pravu na učešće u poslovima lokalnih vlasti17. Krajem 2025. godine izvršena je i ratifikacija još tri odredbe Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, nakon koje se Republika Srbija obavezala na primenu 27 od 30 odredbi iz ovog dokumenta18. Neposredno na lokalnu samoupravu odnosi se i Evropska okvirna konvencija o prekograničnoj saradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti iz 1980. godine19. Važan dokument predstavlja i Etički kodeks lokalnih funkcionera koji je 2019. godine usvojila Skupština SKGO da pomogne da lokalni funkcioneri obavljaju svoje dužnosti u lokalnoj samoupravi na što kvalitetniji način.

Uporedna praksa primene EPLS ukazuje da je polovine zemalja Evrope prihvatila u celini primenu ove Povelje. Što se tiče zemalja regiona Albanija, Bosna i Hercegovina, Bugarska, Severna Makedonija, Slovenija i Rumunija prihvatile su svih 30 odredbi EPLS dok je Hrvatska prihvatila 29, a Crna Gora 24 odredbe ovog dokumenta.20

Ustavom Republike Srbije je definisana osnovna struktura i nadležnosti lokalne samouprave, kao i autonomija JLS u kreiranju unutrašnje organizacije i upravljanju. Lokalna samouprava u Srbiji organizovana je kao jednostepeni sistem sa osnovnim jedinicama koje čine opštine i gradovi. Gradovi i opštine su institucionalno veoma slični, uz minimalne razlike. Na teritoriji grada kao jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom i statutom, mogu se obrazovati gradske opštine koje grad uspostavlja u cilju bližeg i direktnijeg pružanja lokalnih usluga, odnosno efikasnijeg i ekonomičnijeg obavljanja određenih nadležnosti grada. Grad Beograd ima status posebne jedinice lokalne samouprave i on obavlja nadležnosti opštine i grada utvrđene Ustavom i Zakonom, ali i poslove navedene u Zakonu o glavnom gradu.21

Opštine čine osnovnu teritorijalnu jedinicu sa najmanje 10.000 stanovnika, dok su gradovi definisani kao veće teritorijalne zajednice, koje predstavljaju ekonomske, administrativne i kulturne centre sa više od 100.000 stanovnika (usled drugih kriterijuma, jedan broj JLS sa manjim brojem stanovnika takođe ima status grada). Grad Beograd se izdvaja kao posebna teritorijalna jedinica sa specifičnim položajem i dodatnim nadležnostima, u skladu sa posebnim zakonom o glavnom gradu.

Kada se pogledaju uporedna iskustva na nivou kontinenta Evrope i regiona Jugoistočne Evrope, prosečan broj stanovnika teritorijalnih jedinica koje čine prvi nivo lokalne samouprave (opštine) u zemljama EU jeste 5.214 stanovnika a na nivou regiona 26.421 stanovnika. Prosečna veličina populacije jedinica lokalne samouprave u Srbiji po procenama iz 2023. godine jeste 45.841 stanovnika, što je značajno više i od proseka regiona i posebno od proseka zemalja EU.22

Međunarodna iskustva ukazuju na različite modele organizovanja sistema lokalne samouprave ali i na to da je dvostepena lokalna samouprava model koji se češće sreće na evropskom kontinentu. Jednostepena lokalna samouprava (naročito kod većih država) kao i trostepena lokalna samouprava (koja postoji kod zemalja kao što su Francuska, Poljska ili Italija) pre su izuzetak nego pravilo. Druga tendencija jeste da dominira politipski model lokalne samouprave, bilo da je to eksplicitno prepoznato po određenim kriterijumima kao što su broj stanovnika i tip naselja (ruralno/urbano) ili da je lokalnim vlastima ostavljena velika sloboda u izboru načina na koji će obavljati svoje poslove što u praksi dovodi do politipnosti.23

Gradovi i opštine u Republici Srbiji imaju pravo i obavezu da u okviru ustavnih i zakonskih rešenja samostalno uređuju

–––––––––––––––

17 „Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori”, broj 8/18.

18 „Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori”, broj 10/25

19 Zakon o potvrđivanju ove Evropske okvirne konvencije od strane Republike Srbije objavljen u: „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 2/16

20 Videti više na: https://www.congress-monitoring.eu/en/pays.html

21 „Službeni glasnik RS”, br. 129/07, 83/14 – dr. zakon, 101/16 – dr. zakon, 37/19 i 111/21 – dr. zakon.

22 NALAS (2025) Fiscal Decentralization Indicators for South-East Europe. 10th Edition, p. 17.

https://core.nalas-observatory.eu/files/publications/pdf/1749673773.pdf

23 Videti više u „Program za reformu sistema lokalne samouprave 2021–2025, Prilog 9 – Uporedni pregled ključnih odrednica sistema lokalne samouprave u evropskim zemljama”.

i organizuju svoje organe, upravu i javne službe, te da donose svoj statut i druge opšte akte. Statut definiše unutrašnju organizaciju, pravila rada organa i drugih službi, kao i druge važne aspekte funkcionisanja lokalne samouprave. Lokalni izbori se sprovode u skladu sa posebnim zakonom koji utiče na oblik predstavničkog sistema i izbornih pravila, osiguravajući proporcionalno predstavljanje političkih subjekata, kao i institucionalnu zastupljenost nacionalnih manjina i podsticanje rodne ravnopravnosti. Ovim se obezbeđuje demokratičnost i legitimnost organa lokalne samouprave.

Najviši organ lokalne samouprave je skupština, koju čine odbornici birani neposrednim izborima na period od četiri godine, na osnovu proporcionalnog izbornog sistema sa izborom na nivou jedinice lokalne samouprave kao jedne izborne jedinice. Izvršne organe lokalne samouprave čine predsednik opštine ili gradonačelnik koje bira lokalna skupština iz redova odbornika, a koji predstavljaju lokalnu zajednicu i sprovode aktivnosti rukovođenja i opštinsko ili gradsko veće, koje je kolektivni izvršni organ. Četvrti organ lokalne samouprave je opštinska i gradska uprava čiji je zadatak da sprovodi propise koji uređuju lokalnu samoupravu, ostvaruje prava i usluge građana u praksi i stručno podržava rad drugih organa.

I u uporednoj međunarodnoj praksi, osnovnu strukturu lokalne vlasti čine predstavničko telo i izvršna vlast. Predstavničko telo (skupština, savet) se bira na neposrednim izborima na mandat koji je najčešće četiri godine, ali ima i zemalja u kojima on traje pet pa i šest godina. Uobičajeno je da se mandat skupštine poklapa sa mandatom gradonačelnika, osim u nekoliko evropskih zemalja (Holandija, Island). U vezi sa tipom izvršne vlasti u evropskim zemljama ali i šire, prisutna su različita rešenja ali se u praksi i teoriji identifikuju dva odnosna modela. Prvi model karakteriše jaka skupština a slaba izvršna vlast (gradonačelnik) gde se izvršna vlast bira posredno u predstavničkom telu. Drugi model jeste jaka izvršna vlast a slaba lokalna skupština, gde se gradonačelnik bira neposredno od strane građana.24

U pogledu teritorijalne organizacije, zakon jasno propisuje uslove za osnivanje, spajanje i ukidanje jedinica lokalne samouprave, koje mogu biti inicirane i putem savetodavnog referenduma kojim građani neposredno učestvuju u odlučivanju o ovim pitanjima. Gradovi mogu, ovlašćenjem regulisanim statutom, osnivati gradske opštine koje imaju određene funkcije u okviru grada, ali ne poseduju status jedinica lokalne samouprave.

U brojnim propisima koji uređuju lokalnu samoupravu, posebna pažnja posvećena je organizacionim oblicima u lokalnim zajednicama, koji osim organa lokalne samouprave obuhvataju i javne ustanove, javna preduzeća, ali i druge različite institucije koje se formiraju u skladu sa zakonskim odredbama ili aktima lokalne samouprave. Organizacije javnih službi koje osnivaju lokalne samouprave obuhvataju i javne ustanove i javna preduzeća sa jasno definisanim sistemom upravljanja, pri čemu lokalni organi, prvenstveno skupštine, odlučuju o rukovođenju i nadzoru. Lokalne zajednice mogu formirati i mesne zajednice odnosno druge oblike mesne samouprave (kvart, četvrt, rejon, i dr.), kao najniži nivo participacije građana u lokalnoj samoupravi i organizovati ih kako bi se stanovništvu omogućilo neposredno učešće u rešavanju pitanja od lokalnog značaja.

Izvorne nadležnosti opštine utvrđene su Ustavom i ZLS, a pojedini poslovi državne uprave zakonom mogu se poveriti jedinicama lokalne samouprave. Sredstva za obavljanje poverenih poslova obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije u skladu sa vrstom i obimom poslova. Osnovne ustavne nadležnosti opštine obuhvataju uređenje organizacije njenih organa i javnih službi, donošenje budžeta, urbanističkog plana i programa razvoja opštine, utvrđivanje simbola, upravljanje imovinom, propisivanje prekršaja za povrede opštinskih propisa, staranje o ostvarivanju, zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih prava i staranje o javnom informisanju. Kao oblasti u kojima opština, u skladu sa zakonom, ima sopstvene nadležnosti utvrđene su: komunalne

–––––––––––––––

24 Postoji i model „menadžer–skupština”, gde je jaka izvršna i profesionalizovana vlast (administracija) a slab gradonačelnik (SAD, Velika Britanija, Irska, Island). Videti više u „Program za reformu sistema lokalne samouprave 2021-2025, Prilog 9 – Uporedni pregled ključnih odrednica sistema lokalne samouprave u evropskim zemljama”.

delatnosti, građevinsko i poljoprivredno zemljište, lokalni putevi i ulice, lokalni prevoz, prosveta, kultura, zdravstvena, socijalna i dečja zaštita, sport i fizička kultura, zaštita životne sredine i zaštita od elementarnih nepogoda, zaštita kulturnih dobara i dr. Gradovi imaju nadležnosti koje su Ustavom poverene opštinama, a dodatne nadležnosti mogu biti poverene zakonom. Gradske opštine obavljaju poslove koji su im povereni iz okvira nadležnosti grada, donose svoj statut, budžet, s tim da nadležnosti i poslovi povereni iz okvira izvornog delokruga gradova nisu jednoobrazno rešeni kod svih gradskih opština. Odnosi između organa grada i gradskih opština zasnivaju se na saradnji i dogovaranju. Grad vrši nadzor nad radom i aktima gradskih opština. Nadležnosti po pravilu presudno utiču i na unutrašnju organizaciju lokalnih uprava, koje se organizuju kao jedinstveni organi, dok opštine sa više od 50.000 stanovnika mogu formirati više uprava za različite oblasti. Poslovi jedinica lokalne samouprave, finansiraju se iz izvornih i ustupljenih prihoda, transfera, primanja po osnovu zaduživanja i drugih prihoda utvrđenih zakonom.

Raspodela poslova i odgovornosti u sistemima javne vlasti je veoma široka i kompleksna tema. Istorijska i uporedna iskustva ukazuju i na razlike i na sličnosti u različitim zemljama i posebno različite talase decentralizacije ili centralizacije, u zavisnosti od konkretnih istorijskih okolnosti, kako na nivou kontinenta ili nekog regiona tako i u pojedinačnim zemljama. Na nivou evropskog kontinenta već dugi niz godina prisutan je trend decentralizacije odnosno jačanja odgovornosti subnacionalnih nivoa javne vlasti. Uporedna analiza u vezi sa stepenom odgovornosti koje lokalna samouprava ima u sistemima lokalne samouprave Zapadnog Balkana posebno je obrađena u izveštaju „Implementacija i izazovi u višestepenog upravljanja na Zapadnom Balkanu koji je izrađen u okviru SIGMA inicijative EU i OECD. U tom izveštaju analizirane su odgovornosti lokalnih vlasti na Zapadnom Balkanu i dato je osnovno poređenje sa uzorkom zemalja EU. U poređenju sa drugim sistemima lokalne samouprave Zapadnog Balkana, lokalne vlasti u Srbiji imaju značajniju ulogu u određenim oblastima, naročito u predškolskom obrazovanju, kulturi i drugim pojedinim uslugama poput obezbeđenja uslova za rekreativni sport.25

Međutim, kako se ističe u ovom izveštaju, u odnosu na zemlje Zapadnog Balkana, države članice EU u većoj meri prenose nadležnosti na lokalne samouprave, što rezultira širim spektrom odgovornosti na lokalnom nivou. Iako su nadležnosti u oblastima komunalnih usluga i tehničke infrastrukture, poput upravljanja otpadom i vodosnabdevanja, relativno uporedive, lokalne vlasti u EU imaju značajniju ulogu u obezbeđivanju obrazovnih i socijalnih usluga, dok zdravstvena zaštita uglavnom ostaje u nadležnosti viših nivoa vlasti i u ovim sistemima javne uprave. U pojedinim državama članicama, kao što su Austrija, Estonija i Poljska, lokalne samouprave nose ključnu odgovornost za predškolsko, osnovno i srednje obrazovanje, kao i za socijalnu zaštitu, dok je u drugim, poput Grčke, obim lokalnih nadležnosti bliži modelima prisutnim na Zapadnom Balkanu. Istovremeno, u izveštaju SIGMA ukazuje se i na to da iskustva pokazuju da proces decentralizacije, iako doprinosi većoj prilagođenosti politika lokalnim potrebama, može dovesti do fragmentacije javnih politika i neefikasnosti, što ukazuje na potrebu za jačanjem koordinacije i vertikalne usklađenosti između nacionalnog i lokalnog nivoa vlasti. Imajući u vidu uporedna iskustva i stanje u sistemima lokalne samouprave na Zapadnom Balkanu, SIGMA preporučuje da je u ovom regionu u cilju jačanja lokalne samouprave, potrebno uskladiti formalne nadležnosti sa stvarnim ovlašćenjima, kako bi opštine imale stvarnu autonomiju u kreiranju i sprovođenju politika. Dodela odgovornosti mora biti praćena adekvatnim i predvidivim finansijskim resursima, uz nadzor ograničen na zakonitost i srazmernost. Istovremeno, neophodno je redovno preispitivanje raspodele nadležnosti u sistemu celokupne javne uprave (nacionalni, regionalni i lokalni nivo), između nacionalnog nivoa vlasti i asocijacija lokalne samouprave i sposobnosti lokalnih

–––––––––––––––

25 SIGMA (2025) Implementation and challenges of multi-level governance in the Western Balkans. p 28 https://www.sigmaweb.org/content/dam/sigma/en/publications/reports/2025/12/implementation-and-challenges-of-multi-level-governance-in-the-western-balkans_b158af1a/32891a8f-en.pdf

vlasti da prate potrebe i unaprede svoju efikasnost, kao i razmatranje proširenja uloge lokalnih samouprava u obrazovanju i drugim ključnim javnim uslugama, u skladu sa praksom EU.26

Zakonom o zaposlenima u AP i JLS su uspostavljena osnovna načela karijernog službeničkog sistema za službenike zaposlene u organima AP i JLS, čime su ispunjene osnovne pretpostavke za profesionalizaciju, depolitizaciju, karijerni razvoj, napredovanje u službi i stručno usavršavanje službenika na pokrajinskom i lokalnom nivou. Upravljanje ljudskim resursima u lokalnoj samoupravi zasniva se na kompetencijama, što predstavlja model orijentisan na pojedinca koji omogućava da uprava pojedinca prepozna kao kapital, da se razvija i usklađuje sa potrebama organizacije, kako bi ona ostvarila svoje ciljeve. Primena ovog modela u upravama omogućava povezivanje efikasnog izvršavanja zadataka na radnom mestu sa strateškim ciljevima organizacije što je i jedna od najvažnijih funkcija ovog modela.

Ključne odrednice sistema lokalne samouprave

– Autonomija – pravo jedinica lokalne samouprave da samostalno uređuju svoje poslove i organe u skladu sa zakonom.

– Jednostepeni sistem – bez više nivoa lokalne samouprave (opštine i gradovi su strukturalno slični).

– Proporcionalni izborni sistem – svaka JLS je jedna izborna jedinica, glasa se za kandidatske liste, a mandati se raspodeljuju u skladu sa procentom dobijenih glasova primenom sistema najvećeg količnika (D’Ontov sistem)

– Raspodela odgovornosti na više lokalnih organa – skupština - najviši, predstavnički organ; izvršni organi opštine - predsednik opštine/gradonačelnik i veće; Uprava; lokalno pravobranilaštvo

– Različiti oblici organizovanja funkcija – JLS mogu da organizuju svoje ustanove, preduzeća i druge pravne oblike za obavljanje poslova, a mogu da uspostave i lokalnog ombudsmana kao instituciju za zaštitu prava građana

– Pravo građana na neposredno učešće i odlučivanje – kroz referendum, narodnu inicijativu, zbor građana, organizovanje mesnih zajednica, javne rasprave, peticije i javna slušanja

– Finansijska samostalnost – samostalno upravljanje budžetom, prihodi koji su garantovani zakonom, samostalno utvrđivanje i naplata lokalnih prihoda, i dr.

–––––––––––––––

26 SIGMA (2025) Implementation and challenges of multi-level governance in the Western Balkans. p 31 https://www.sigmaweb.org/content/dam/sigma/en/publications/reports/2025/12/implementation-and-challenges-of-multi-level-governance-in-the-western-balkans_b158af1a/32891a8f-en.pdf

Važan deo ostvarivanja lokalne samouprave jeste finansiranje lokalne samouprave kao složen i višeslojan sistem uređen nizom propisa, koji bi trebalo da omoguće lokalnim samoupravama stabilne i predvidive izvore prihoda za obavljanje njihovih nadležnosti, kao i da podstaknu fiskalnu odgovornost i efikasno upravljanje javnim finansijama na lokalnom nivou.

Finansiranje lokalne samouprave zasniva se na Ustavu Republike Srbije i zakonima kao što su ZLS, ZOFLS, Zakon o budžetskom sistemu27, Zakon o javnom dugu28, Zakon o porezima na imovinu (u daljem tekstu: ZPNI)29, Zakon o naknadama za korišćenje javnih dobara30, i dr. Ovi zakoni propisuju izvore prihoda, prava i obaveze lokalnih samouprava, ali i pravila za upravljanje prihodima, rashodima, zaduživanjem i kontrolom finansijskog poslovanja.

Period od 2021. do 2025. godine nije bio obeležen velikim promenama kada su u pitanju zakonska rešenja u vezi sa lokalnim finansijama. To se prevashodno odnosi na Zakon o finansiranju lokalne samouprave koji je najvažniji zakon kojim se uređuje obezbeđivanje sredstava za obavljanje izvornih i poverenih poslova. Iako su prihodi od 2017. godine nominalno konstantno rasli, njihov udeo u ukupnim javnim prihodima se iz godine u godinu smanjivao31 (Prikaz 1).

–––––––––––––––

27 „Službeni glasnik RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – ispr., 108/13, 142/14, 68/15 – dr. zakon, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19, 72/19, 149/20, 118/21, 138/22, 118/21 – dr. zakon, 92/23 i 94/24

28 „Službeni glasnik RS”, br. 61/05, 107/09, 78/11, 68/15, 95/18, 91/19 i 149/20

29 „Službeni glasnik RS”, broj 26/01, „Službeni list SRJ”, broj 42/02 – odluka SUS i „Službeni glasnik RS”, br. 80/02, 80/02 – dr. zakon, 135/04, 61/07, 5/09, 101/10, 24/11, 78/11, 57/12 – odluka US, 47/13, 68/14 – dr. zakon, 95/18, 99/18 – odluka US, 86/19, 144/20, 118/21, 138/22, 92/23 i 94/24

30 „Službeni glasnik RS”, br. 95/18, 49/19, 86/19 – usklađeni din. izn., 156/20 – usklađeni din. izn., 15/21 – dop. usklađenih din. izn., 15/23 – usklađeni din. izn., 92/23, 120/23 – usklađeni din. izn., 99/24 – usklađeni din. izn., 109/25 i 118/25 – usklađeni din. izn.

31 Prihodi JLS uključuju i transfere od viših nivoa vlasti. Pitanje smanjivanja učešća prihoda i rashoda lokalne samouprave u prihodima i rashodima opšte države u poslednjih nokoliko godina u Republici Srbiji kao izazov je prepoznato i u analizama stanja sistema finansiranja lokalne samouprave u regionu Zapadnog Balkana. Videti SIGMA (2025) Implementation and challenges of multi-level governance in the Western Balkans, p.33 https://www.sigmaweb.org/content/dam/sigma/en/publications/reports/2025/12/implementation-and-challenges-of-multi-level-governance-in-the-western-balkans_b158af1a/32891a8f-en.pdf

Prikaz 1: Prihodi JLS 2017–2024, u milijardama RSD i njihovo učešće u konsolidovanim prihodima države (izvor: Bilten javnih finansija, Ministarstvo finansija)

Prihodi lokalnih samouprava u skladu sa ZOFLS se dele na izvorne prihode i prihode od ostalih nivoa vlasti. Izvorni prihodi uključuju lokalne poreze, takse i naknade koje JLS same obračunavaju i naplaćuju i oni predstavljaju oko trećine svih prihoda JLS što je nešto više od proseka zemalja u regionu.32 Poreska autonomija i razvoj izvornih prihoda su ključni za finansijsku stabilnost lokalnih samouprava, za šta je posebno važan ZPNI, koji uređuje predmet oporezivanja, poresku osnovicu, poreske stope, poreska oslobođenja i druga pitanja od značaja u vezi sa porezima na imovinu. Nadležnosti koje JLS imaju nad upravljanjem porezom na imovinu i mogućnost da proširuju poreske baze i naplatu, dodatno ojačavaju fiskalni potencijal lokalnih zajednica. Upravo pojedinačno najizdašniji izvorni prihod je porez na nepokretnosti koji čini oko 0,8% BDP i preko 12 %

–––––––––––––––

32 NALAS (2025) Fiscal Decentralization Indicators for South-East Europe. 10th Edition, p. 51. https://core.nalas-observatory.eu/files/publications/pdf/1749673773.pdf

ukupnih lokalnih prihoda, po čemu je Srbija u samom vrhu u regionu.33 Pored poreza na imovinu, lokalne samouprave ubiraju i različite takse i naknade propisane posebnim zakonima.

Prihodi od ostalih nivoa vlasti mogu biti ustupljeni prihodi i transferi. Ustupljeni prihodi čine preko polovine svih prihoda JLS i njih čine prihodi koji se prikupljaju na republičkom nivou, i čiji se deo ili celokupni iznos pripisuje lokalnim samoupravama. Ubedljivo najznačajniji ustupljeni prihod predstavlja porez na dohodak, koji je u 2024. predstavljao polovinu ukupnih prihoda JLS, a u okviru njega - porez na zarade koji se deli između Republike i jedinica lokalne samouprave (77% za gradove, 74% za opštine i 66% za grad Beograd). Pored poreza na dohodak, u ustupljene prihode spadaju i dve vrste poreza na imovinu koje se u celokupnom iznosu ustupaju lokalnim vlastima (porez na nasleđe

–––––––––––––––

33 NALAS (2025) Fiscal Decentralization Indicators for South-East Europe. 10th Edition, p. 56. https://core.nalas-observatory.eu/files/publications/pdf/1749673773.pdf

i poklon, i porez na prenos apsolutnih prava i koji zajedno čine oko 3% prihoda JLS), kao i prihodi od naknada ostvarenih na teritoriji JLS koje im ustupa Republika u skladu sa zakonom.

Transferi se dele na nenamenske i namenske. Ukupni nenamenski transfer po Zakonu o finansiranju lokalne samouprave (ZOFLS) ima četiri komponente:

– Transfer za ujednačavanje koji podržava lokalne samouprave sa nižim prihodom po stanovniku kroz izjednačavanje fiskalnih kapaciteta,

– Kompenzacioni transfer koji ima za cilj da nadoknadi jedinice lokalne samouprave za gubitke prihoda usled promena poreskih politika države

– Opšti transfer kojim se raspodeljuju ostala raspoloživa sredstva po kriterijumima kao što su broj stanovnika, površina teritorije, broj školske dece, sa izmenjenim koeficijentima prema stepenu razvijenosti

– Transfer solidarnosti koji je uveden 2011. godine sa ciljem da se nadoknade manje razvijene jedinice lokalne samouprave usled promene Zakona o finansiranju JLS koji je promenio inicijalni način raspodele ukupnog namenskog transfera

Namenske transfere obezbeđuje Republika (a može i Autonomna Pokrajina za JLS na svojoj teritoriji) i namenjeni su za specifične programe i projekte koje lokalne samouprave sprovode na osnovu njihovih nadležnosti ili poverenih poslova.

Prikaz 2: Vrste prihoda JLS 2017–2024, u milijardama RSD i njihovo učešće u ukupnim prihodima JLS (izvor: Bilten javnih finansija, Ministarstvo finansija i završni računi LS)

Kada je u pitanju struktura prihoda JLS, ona se značajno izmenila i to posebno u periodu od 2021. do 2024. kada je porastao udeo prihoda od poreza na dohodak koji sada čine više od polovine prihoda JLS, dok se smanjio udeo ostalih vrsta prihoda (Prikaz 2). Procentualno najviše je pao udeo nenamenskog transfera (sa 12% u 2017. godini na tek nešto više od 6% u 2024.) kao rezultat toga što je nominalni iznos koji se opredeljuje JLS Zakonom o budžetu RS na istom nivou već duži vremenski period. U istom referentnom periodu, udeo namenskih transfera i ad hoc neneamenskih transfera u ukupnim lokalnim prihodima je porastao, sa 7% u 2017. godini na 9% u 2024. godini (uz manje varijacije u međuvremenu). U pogledu izvornih prihoda, uočljiv je pretežno silazni trend u ukupnoj strukturi lokalnih prihoda, budući da je njihov udeo sa oko 40% u 2017. godini spao na oko 33% u 2024. godini. U pogledu izvornih prihoda, kako je već naglašeno, najznačajniji stub finansiranja LS čine prihodi od poreza na imovinu, uz konstataciju da u prethodnom periodu nije bilo izrazitijih promena tj., da se udeo ovih prihoda kreće u rasponu 12%–13% ukupnih prihoda LS.

[…] Tekst je skraćen; ceo akt je na originalu u Službenom glasniku.