PROGRAM zaštite prirode Republike Srbije za period 2026–2031. godine

Na osnovu člana 112. stav 1. Zakona o zaštiti prirode (,,Službeni glasnik RS”, br. 36/09, 88/10, 91/10 – ispravka, 14/16, 95/18 – dr. zakon i 71/21) i člana 38. stav 1. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 30/18),

Vlada usvaja

PROGRAM

zaštite prirode Republike Srbije za period 2026–2031. godine

1. Uvod

1.1. Osnov donošenja Programa

Program zaštite prirode Republike Srbije za period 2026–2031. godine (u daljem tekstu: Program) predstavlja planski dokument u oblasti zaštite životne sredine kojim se na celovit način utvrđuju ciljevi i mere za zaštitu prirode i očuvanje biodiverziteta u Republici Srbiji. Program ima za cilj da unapredi sistem zaštite prirode i očuvanja biodiverziteta u Republici Srbiji razvojem efikasnog sistema zaštite i upravljanja vrstama, tipovima staništa, zaštićenim područjima i ekološkom mrežom uključujući i Natura 2000, smanjenjem negativnih uticaja na biodiverzitet i unapređenjem institucionalnog i zakonodavnog okvira, jačanjem kapaciteta na svim nivoima i obezbeđivanjem finansiranja. Pri tome, zaštita prirode ne sme biti tretirana kao prepreka razvoju, već kao deo modela održivog razvoja, pravičnog i pravednog korišćenja prirodnih dobara i dugoročne ekološke sigurnosti.

Program predstavlja osnovni instrument za sprovođenje potvrđenih međunarodnih ugovora u oblasti zaštite prirode, kojim se određuju dugoročni ciljevi i mere očuvanja biološke raznovrsnosti i način njihovog sprovođenja u skladu sa Zakonom o zaštiti prirode1. Usklađen je sa Kunming-Montreal globalnim okvirom za biodiverzitet koji sadrži globalne ciljeve do 2030. godine sa vizijom do 2050. godine, kao i drugim ratifikovanim međunarodnim multilateralnim ugovorima i obavezama koje proizilaze iz usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa pravnim tekovinama Evropske unije.

Program je pripremljen u skladu sa Zakonom o planskom sistemu Republike Srbije2, Uredbom o metodologiji izrade dokumenata javnih politika3, Uredbom o analizi efekata propisa4 i Zakonom o zaštiti prirode.

Program se donosi zbog isteka perioda važenja Programa zaštite prirode Republike Srbije za period od 2021. do 2023. godine5 i njegovog akcionog plana i obezbeđuje nastavak jačanja funkcionalnog povezivanja i institucionalne izgradnje kapaciteta svih partnera uključenih u unapređenje sistema zaštite prirode u Republici Srbiji, kao i svih značajnih procesa koji su pokrenuti prilikom realizacije prethodnog programa.

U cilju sprovođenja Konvencije UN o biološkoj raznovrsnosti, odnosno usklađivanja nacionalnih sa globalnim ciljevima zaštite biodiverziteta, Ministarstvo zaštite životne sredine obrazovalo je Radnu grupu za izradu Predloga programa zaštite prirode Republike Srbije za period 2025–2033. godine sa akcionim planom, uz podršku projekta Programa Ujedinjenih nacija za životnu sredinu (UNEP) iz sredstava Globalnog fonda za životnu sredinu „Podrška za rano delovanje za globalni okvir biodiverziteta” (GEF/UNEP GBF Early Action Support). Radi sprovođenja ovog projekta, Vlada je donela Zaključak 05 broj 337-10727/2023-3 od 3. novembra 2023. godine kojim se utvrđuje Osnova za zaključivanje Sporazuma o saradnji na projektu Programa Ujedinjenih nacija za životnu sredinu (UNEP) za projekat Globalnog fonda za životnu sredinu „Podrška za rano delovanje za globalni okvir biodiverziteta”, između Programa Ujedinjenih nacija za životnu sredinu i Republike Srbije.

––––––––

1 („Službeni glasnik RS”, br. 36/09, 88/10, 91/10 – ispravka, 14/16, 95/18 – dr. zakon i 71/21).

2 („Službeni glasnik RS”, broj 30/18).

3 („Službeni glasnik RS”, br. 20/25, 27/26 i 30/26).

4 („Službeni glasnik RS”, br. 20/25, 27/26 i 30/26).

5 („Službeni glasnik RS”, broj 53/21).

Program je pripremljen u konsultativnom procesu na osnovu analize dostupnih dokumenata i zasnovan je na postojećim strateškim i institucionalnim resursima. Polaznu osnovu za izradu Programa čine, pre svega, pregled ostvarenja ciljeva i procena efikasnosti realizovanih mera Programa zaštite prirode Republike Srbije za period 2021–2023. godine, Kunming-Montreal globalni okvir za biodiverzitet, relevantni ciljevi sadržani u EU Strategiji za biodiverzitet do 2030. godine6 i Deklaraciji iz Sofije o Zelenoj agendi za Zapadni Balkan.

Sa ciljem usaglašavanja ovog dokumenta javnih politika sa Kunming-Montreal globalnim okvirom za biodiverzitet, relevantnim ciljevima EU Strategije za biodiverzitet do 2030. godine i Deklaracijom iz Sofije o Zelenoj agendi za Zapadni Balkan, radna grupa je izmenila period na koji se donosi Program zaštite prirode Republike Srbije na period 2026–2031. godine. Poslednja godina ovog programa usaglašena je sa stupanjem na snagu budućeg Strateškog plana UN Konvencije o biološkoj raznovrsnosti, koji se po pravilu donosi na period od deset godina.

Subjekti zaštite prirode koji u okviru svojih ovlašćenja obezbeđuju zaštitu i očuvanje prirode, u skladu sa članom 6. Zakona o zaštiti prirode su:

1) Republika Srbija;

2) autonomna pokrajina;

3) opština, grad i grad Beograd (JLS);

4) upravljač zaštićenog područja;

5) pravna lica, preduzetnici i fizička lica koji u obavljanju privrednih i drugih delatnosti koriste prirodne resurse i zaštićena prirodna dobra;

6) stručne i naučne organizacije i druge javne službe;

7) građanin, grupe građana, organizacije civilnog društva, profesionalne ili druge organizacije.

Zakon o zaštiti prirode propisuje da upravne poslove zaštite prirode obavlja nadležno Ministarstvo, nadležni organ autonomne pokrajine i nadležni organ jedinice lokalne samouprave.

Stručne poslove zaštite prirode i prirodnih dobara obavljaju stručne organizacije za zaštitu prirode (Zavod za zaštitu prirode Srbije i Pokrajinski zavod za zaštitu prirode). U obavljanju stručnih poslova organizacije za zaštitu prirode ostvaruju saradnju sa organizacijama iz oblasti nauke, kulture, obrazovanja, vaspitanja i drugih oblasti i organizuju aktivnosti usmerene na podizanje nivoa ekološke svesti.

U pogledu institucionalnih mehanizama za izradu, praćenje i koordinaciju planskih dokumenata u oblasti zaštite prirode veliki deo nadležnosti nalazi se u delokrugu Ministarstva zaštite životne sredine. Značajnu ulogu u pogledu izrade i praćenja sprovođenja planskih dokumenata, posebno u oblasti šumarstva, upravljanja vodama i poljoprivrednim zemljištem, ima i Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, uključujući i organe u sastavu – Uprava za šume, Republička direkcija za vode, kao i Uprava za poljoprivredno zemljište. Uzimajući u obzir veoma srodne nadležnosti ova dva ministarstva, mehanizmi saradnje su zakonski utvrđeni, a posebno u oblasti zajedničkog donošenja podzakonskih akata (na primer: podzakonski akti koji se odnose na zaštitu vrsta; određivanje mera kojima se obezbeđuje nesmetana komunikacija divljih životinja; proglašenje invazivnih vrsta i uspostavljanje banke gena). Ova ministarstva takođe zajednički utvrđuju karte erozije i područja erozije.7

Ministarstvo zaštite životne sredine obavlja poslove državne uprave koji se odnose na: osnove zaštite životne sredine; sistem zaštite i unapređenja životne sredine; nacionalne parkove, inspekcijski nadzor u oblasti zaštite životne sredine; zaštitu prirode; utvrđivanje uslova zaštite životne sredine u planiranju prostora i izgradnji objekata; odobravanje prekograničnog prometa otpada i zaštićenih biljnih i životinjskih vrsta, kao i druge poslove određene zakonom. U nadležnosti ovog ministarstva su zaštita prirode i očuvanje biodiverziteta, održivo korišćenje prirodnih resursa i dobara (zemljište, riblji fond, biodiverzitet, geodiverzitet i predeli), zatim zaštita, očuvanje, unapređenje i upravljanje zaštićenim područjima i ekološkom mrežom, unutrašnji i međunarodni promet ugroženih i zaštićenih vrsta divlje flore i faune.

––––––––

6 Saopštenje Komisije Evropskom parlamentu, Savetu, Evropskom ekonomskom i socijalnom odboru i Odboru regiona – Strategija EU za biodiverzitet do 2030. godine Povratak prirode u naše živote COM/2020/380.

7 https://rsjp.gov.rs/wp-content/uploads/Srbija-i-Agenda-2030-iz-novembra-2022.pdf.

Agencija za zaštitu životne sredine, kao organ uprave u sastavu Ministarstva zaštite životne sredine, sa svojstvom pravnog lica, obavlja poslove državne uprave koji se odnose na: razvoj, usklađivanje i vođenje nacionalnog informacionog sistema zaštite životne sredine (praćenje stanja činilaca životne sredine kroz indikatore životne sredine, registar zagađujućih materija i dr.); sprovođenje državnog monitoringa kvaliteta vazduha i vode, sprovođenje propisanih i usaglašenih programa za kontrolu kvaliteta vazduha, površinskih voda i podzemnih voda prve izdane i padavine; upravljanje nacionalnom laboratorijom; prikupljanje i objedinjavanje podataka o životnoj sredini, njihovu obradu i izradu izveštaja o stanju životne sredine i sprovođenju politike zaštite životne sredine; razvoj postupaka za obradu podataka o životnoj sredini i njihovu procenu; vođenje podataka o najboljim dostupnim tehnikama i praksama i njihovoj primeni u oblasti zaštite životne sredine; saradnju sa Evropskom agencijom za zaštitu životne sredine (EEA) i Evropskom mrežom za informacije i posmatranje (EIONET), kao i druge poslove određene zakonom.

U okviru Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, određene nadležnosti koje se odnose na zaštitu prirode imaju Uprava za šume, Uprava za zaštitu bilja, Uprava za veterinu, Sektor za ruralni razvoj, Republička direkcija za vode i Direkcija za nacionalne referentne laboratorije, i to:

1) Uprava za šume obavlja poslove državne uprave i stručne poslove koji se odnose na: politiku šumarstva; očuvanje šuma; unapređenje i korišćenje šuma i divljači; sprovođenje mera zaštite šuma i divljači; kontrola semena i sadnog materijala u šumarstvu; inspekcijski nadzor u oblasti šumarstva i lovstva, kao i druge poslove određene zakonom;

2) Republička direkcija za vode obavlja poslove državne uprave i stručne poslove koji se odnose i na zaštitu prirode: politiku vodoprivrede; višenamensko korišćenje voda; vodosnabdevanje, izuzev distribucije vode; zaštitu od voda; sprovođenje mera zaštite voda i plansku racionalizaciju potrošnje vode; uređenje vodnih režima; praćenje i održavanje režima voda koji čine i presecaju granicu Republike Srbije; inspekcijski nadzor u oblasti vodoprivrede, kao i druge poslove određene zakonom;

3) Uprava za veterinu obavlja poslove državne uprave i stručne poslove koji se odnose na: zdravstvenu zaštitu životinja; veterinarsko-sanitarnu kontrolu u proizvodnji i u unutrašnjem i spoljnom prometu životinja, sporednih proizvoda životinjskog porekla, reproduktivnog materijala i drugih organizama i predmeta kojima se može preneti zarazna bolest, hrane za životinje; registraciju, odnosno odobravanje i kontrolu objekata za neškodljivo uklanjanje leševa i sporednih proizvoda životinjskog porekla; kontrolu proizvodnje i unutrašnji i spoljni promet lekova i bioloških sredstava za upotrebu u veterini, kao i druge poslove određene zakonom;

4) Uprava za zaštitu bilja, obavlja poslove državne uprave i stručne poslove koji se odnose na: zaštitu bilja od zaraznih bolesti i štetočina; kontrolu sredstava za zaštitu bilja u proizvodnji, unutrašnjem i spoljnom prometu; kontrolu primene sredstava za zaštitu bilja; proizvodnju i registraciju sredstava za zaštitu bilja; utvrđivanje ispunjenosti uslova, procenu rizika i sprovođenje mera kontrole vezanih za biološku sigurnost kod ograničene upotrebe, uvođenja u proizvodnju, stavljanje u promet i uvoz genetički modifikovanih organizama; fitosanitarni nadzor i inspekciju u unutrašnjem i spoljnom prometu bilja, semena i sadnog materijala, kao i druge poslove određene zakonom;

5) U okviru Sektora za ruralni razvoj obavljaju se poslovi unapređenja poljoprivrednih genetičkih resursa i izrada stručnih osnova za primenu propisa, kratkoročnih i dugoročnih programa koji se odnose na očuvanje i održivo korišćenje biodiverziteta, životinjskih genetičkih resursa i životinjske banke gena, kao i vođenje informacionog sistema za diverzitet životinjskih genetičkih resursa;

6) U okviru Direkcije za nacionalne referentne laboratorije osnovana je Banka biljnih gena Zakonom o bezbednosti hrane8 koja se bavi i poslovima koji se odnose na pripremu protokola za rad Banke biljnih gena, čuvanje Nacionalne kolekcije semena; izradu Nacionalnog programa i sistema u Srbiji za očuvanje biljnih genetičkih resursa za hranu i poljoprivredu;

––––––––

8 („Službeni glasnik RS”, br. 41/09 i 17/19).

7) Takođe, Uprava za agrarna plaćanja, Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, nadležna je za uspostavljanje Integrisanog administrativnog i kontrolnog sistema (Integrated Administration and Control System – IACS) y skladu ca zahtevima Zajedničke poljoprivredne politike Evropske unije (Common Agricultural Policy – CAP). Jedna od osnovnih komponenti ovog sistema je Sistem za identifikaciju poljoprivrednih parcela (Land Parcel Identification System – LPIS), koji predstavlja referentni geoprostorni informacioni sistem za identifikaciju, evidentiranje i upravljanje poljoprivrednim površinama, kao i osnovu za podnošenje zahteva za podsticaje, sprovođenje administrativnih i kontrola na licu mesta, praćenje mera zasnovanih na površini i primenu drugih komponenti IACS. Za efikasno funkcionisanje navedenih sistema neophodno je obezbediti pristup ažurnim i zvaničnim prostornim podacima kojima raspolažu institucije nadležne za zaštitu prirode, uključujući podatke o zaštićenim područjima, ekološkoj mreži, budućoj mreži Natura 2000, staništima, kao i drugim prostornim ograničenjima od značaja za sprovođenje administrativnih kontrola i upravljanje merama poljoprivredne politike odnosno uspostaviti trajni mehanizam za interoperabilnost informacionih sistema i standardizovanu razmenu prostornih podataka između nadležnih institucija, čime bi se omogućilo njihovo korišćenje u informacionim sistemima državne uprave, uključujući Integrisani administrativni i kontrolni sistem i Sistem za identifikaciju poljoprivrednih parcela, u skladu sa zahtevima Zajedničke poljoprivredne politike Evropske unije;

8) Uprava za poljoprivredno zemljište, Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, nadležna je za zaštitu, uređenje i korišćenje poljoprivrednog zemljišta i upravljanja poljoprivrednim zemljištem u državnoj svojini, u skladu sa Zakonom o poljoprivrednom zemljištu i relevantnim podzakonskim aktima, čijom se primenom indirektno doprinosi očuvanju prirode kroz smanjenje pritisaka na ekosisteme (npr. smanjenje zagađenja i održivo korišćenje zemljišta i vode za navodnjavanje, borbom protiv erozije zemljišta i dr, kao sekundarnim ili tercijarnim ciljevima, sa delimičnim i specifičnim doprinosima, kroz mere kontrole plodnosti obradivog poljoprivrednog zemljišta, komasacije poljoprivrednog zemljišta i finansiranje nabavke nove opreme za navodnjavanje).

Određene nadležnosti u oblastima koje su od značaja za zaštitu prirode imaju i Ministarstvo informisanja i telekomunikacija, Ministarstvo turizma i omladine, Ministarstvo rudarstva i energetike, Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo nauke, tehnološkog razvoja i inovacija, Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, kao i druga ministarstva. Tako na primer Ministarstvo rudarstva i energetike je, u skladu sa propisima kojima se uređuju rudarstvo, geološka istraživanja i energetika, relevantan organ za pitanja geoloških istraživanja, eksploatacije mineralnih sirovina, upravljanja geološkim i rudarskim podacima, kao i za pitanja sanacije i rekultivacije prostora degradiranih rudarskim aktivnostima. Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, između ostalog obavlja poslove državne uprave koji se odnose na građevinarstvo, građevinsko zemljište, urbanizam, prostorno planiranje, odnosno organizaciju, uređenje i korišćenje prostora Republike Srbije.

U okviru postojećeg zakonskog okvira, izvestan broj nadležnosti u oblasti zaštite životne sredine je decentralizovan na pokrajinski nivo ili na nivo jedinica lokalne samouprave. Nadležnosti Pokrajinskog sekretarijata za urbanizam i zaštitu životne sredine obuhvataju aktivnosti zaštite životne sredine na teritoriji AP Vojvodine, stavljanja prirodnog dobra pod zaštitu u skladu sa zakonom kojim se uređuje zaštita prirode, izrada i usvajanje programa zaštite životne sredine na teritoriji AP Vojvodine, donošenja planova i programa upravljanja prirodnih resursa i dobara, kao i kontrole korišćenja i zaštite prirodnih resursa i dobara i vršenje kontinuiranog monitoringa i kontrole stanja životne sredine na teritoriji pokrajine.

Lokalne samouprave imaju nadležnosti koje se odnose na prostorno planiranje, zaštitu životne sredine i unapređenje životne sredine, kao i na komunalne poslove. Na lokalnom nivou, sekretarijati za zaštitu životne sredine imaju nadležnosti koje se odnose na zaštitu životne sredine uključujući i izdavanje građevinskih dozvola za postrojenja koja nisu uključena u nacionalni nivo. Strateška procena uticaja planova i programa na životnu sredinu, procena uticaja projekata na životnu sredinu i integrisane dozvole se takođe nalaze među poverenim nadležnostima na lokalnom nivou.

Zavod za zaštitu prirode Srbije je organizacija koja obavlja poslove zaštite prirode i prirodnih dobara koja se nalaze na teritoriji Republike Srbije. Zavod za zaštitu prirode Srbije, za teritoriju Republike Srbije vodi registar zaštićenih prirodnih dobara i informacioni sistem o zaštiti prirode (baze podataka o zaštićenim prirodnim dobrima, staništima, zaštićenim vrstama, područjima ekološke mreže), izrađuje srednjoročni program zaštite prirodnih dobara i izveštaj o stanju prirode.

Pokrajinski zavod za zaštitu prirode osnovan je radi obavljanja poslova zaštite prirode i prirodnih dobara koja se u celini ili većim delom svoje površine nalaze na teritoriji AP Vojvodine. Pokrajinski zavod za zaštitu prirode vodi pokrajinski registar zaštićenih prirodnih dobara za teritoriju autonomne pokrajine, a podatke o promenama u registru u roku od 15 dana od dana evidentiranja promene dostavlja Zavodu za zaštitu prirode Srbije, radi upisa u Centralni registar.

Zavodi su zaduženi za prikupljanje i obradu podataka o prirodi i prirodnim vrednostima; praćenje stanja i ocenu očuvanosti prirode i stepena ugroženosti objekata geonasleđa, divljih vrsta i njihovih staništa, stanišnih tipova, ekosistema, zaštićenih područja, ekološke mreže i predela; izdavanje akta o uslovima i merama zaštite prirode na zaštićenom području.

U Republici Srbiji se zaštitom objekata geonasleđa, pored Zavoda za zaštitu prirode Srbije i Pokrajinskog zavoda za zaštitu prirode, bave i druge institucije i organizacije civilnog društva. Zavod za zaštitu prirode Srbije i Pokrajinski zavod za zaštitu prirode sprovode zaštitu objekata geonasleđa in situ, dok Prirodnjački muzej sprovodi zaštitu geonasleđa ex situ.

Pored ministarstva nadležnog za poslove zaštite životne sredine, Pokrajinskog sekretarijata za urbanizam i zaštitu životne sredine, Zavoda za zaštitu prirode Srbije i Pokrajinskog zavoda za zaštitu prirode, poverena ovlašćenja u zaštiti prirode data su upravljačima zaštićenih područja, u skladu sa Zakonom o zaštiti prirode i podzakonskim aktima donetim na osnovu ovog zakona.

Zavod za zaštitu prirode Srbije, za teritoriju Republike Srbije vodi Centralni registar zaštićenih prirodnih dobara i informacioni sistem o zaštiti prirode (baze podataka o zaštićenim prirodnim dobrima, staništima, zaštićenim vrstama, područjima ekološke mreže), izrađuje Plan zaštite prirodnih dobara, izrađuje stručne osnove za Program zaštite prirode i prirodnih vrednosti Republike Srbije i Izveštaj o stanju prirode.

Van institucija državne uprave značajne su, a naročito u smislu usaglašavanja s globalnim ciljevima, kao i ciljevima EU, naučno-istraživačke i obrazovne institucije, organizacije civilnog društva, kao i privatni sektor i lokalne zajednice.

1.2. Konsultativni proces

U cilju sprovođenja konsultativnog procesa i učešća javnosti u postupku donošenja novog dokumenta javne politike u oblasti zaštite prirode, u periodu od 23. marta do 3. aprila 2026. godine sprovedene su e-Konsultacije u vezi Predloga programa. Javna rasprava je sprovedena u periodu od 5. do 27. maja 2026. godine. Ministarstvo zaštite životne sredine uputilo je poziv svim zainteresovanim stranama da učestvuju u javnoj raspravi o Predlogu programa zaštite prirode Republike Srbije Srbiji za period 2026–2031. godine sa akcionim planom, preko Portala „e-Konsultacije” i internet stranici Ministarstva zaštite životne sredine.

Po okončanju postupka javne rasprave Ministarstvo zaštite životne sredine izradilo je Izveštaj o sprovedenoj javnoj raspravi o Predlogu programa zaštite prirode Republike Srbije Srbiji za period 2026–2031. godine sa akcionim planom, koji je objavljen na internet stranici Ministarstva zaštite životne sredine i na Portalu „e-Konsultacije”.

2. Pregled i analiza postojećeg stanja

2.2. Sažetak nalaza vrednovanja prethodnog dokumenta javne politike

Analiza postojećeg stanja u oblasti planiranja javne politike sastavni je deo ex-ante analize efekata dokumenta javnih politika i pripremljena je u okviru projekta Programa Ujedinjenih nacija za životnu sredinu (UNEP) iz sredstava Globalnog fonda za životnu sredinu „Podrška za rano delovanje za globalni okvir biodiverziteta” (GEF/UNEP GBF Early Action Support). U okviru ovog projekta pripremljen je i pregled nalaza vrednovanja prethodnog dokumenta javne politike (ex-post analiza).

Program zaštite prirode Republike Srbije za period od 2021. do 2023. godine sa akcionim planom, usvojen je 2021. godine i sadrži jedan opšti i tri posebna cilja. Ovaj program predstavljao je osnovni instrument za sprovođenje potvrđenih međunarodnih ugovora u oblasti zaštite prirode, kojim se određuju dugoročni ciljevi i mere očuvanja biološke i geološke raznovrsnosti i način njihovog sprovođenja u skladu sa Zakonom o zaštiti prirode. Usklađen je sa Strateškim planom UN Konvencije o biološkoj raznovrsnosti 2011–2020. godine i Aiči ciljevima, kao i drugim ratifikovanim međunarodnim ugovorima i obavezama koje proizilaze iz usklađivanja zakonodavstvom Evropske unije. U nastavku je dat pregled nalaza vrednovanja ovog dokumenta javne politike (ex-post analiza). Analiza, uzima u obzir usaglašenost ostvarenih rezultata sa Kunming-Montreal globalnim okvirom za biodiverzitet i relevantnim evropskim ciljevima, kao što su EU Strategija za biodiverzitet do 2030. godine i Deklaracija iz Sofije o Zelenoj agendi za Zapadni Balkan.

OPŠTI CILJ – Unapređenje sistema zaštite prirode i očuvanje biodiverziteta, delimično je ostvaren u posmatranom periodu. Republika Srbija je nastavila da unapređuje zakonski i strateški okvir za zaštitu prirode. Ipak mnogi pokazatelji u vezi s zaštitom i prirode i biodiverziteta ukazuju da još uvek nije došlo do značajnog preokreta negativnih trendova gubitka vrsta i staništa. Položeni su temelji za unapređenje – poput bolje planske osnove, širenje mreže zaštićenih područja, i uključivanja zaštite prirode i biodiverziteta u druge sektorske politike.

POSEBAN CILJ 1.1 – Smanjeni negativni uticaji na biodiverzitet, u okviru koga su predviđene mere za suzbijanje ili ublažavanje glavnih pritisaka na prirodu: (1) uspostavljanje monitoringa uticaja klimatskih promena na biodiverzitet i doprinosa ekosistema ublažavanju klimatskih promena, (2) uspostavljanje integrisanog nacionalnog informacionog sistema o biodiverzitetu, (3) suzbijanje nelegalnog ubijanja, hvatanja i trgovine divljim vrstama, (4) praćenje uticaja zagađenja životne sredine na biodiverzitet, i (5) kontrolu i suzbijanje invazivnih vrsta.

Ostvarenje ovog posebnog cilja bilo je ograničeno. Pomaci su načinjeni u normativnom smislu – npr. nastavljeno je usklađivanje propisa sa EU standardima (ažuriranje crvenih lista za pojedine taksone itd.), ali konkretni efekti na terenu nisu dovoljno izmereni. Nacionalni sistem monitoringa biodiverziteta nije uspostavljen u punom kapacitetu, iako postoji više odvojenih baza podataka u javnim i naučnim institucijama čije umrežavanje tek predstoji. Sprečavanje ilegalnih aktivnosti (krivolov, nezakonita seča šuma, trgovina zaštićenim vrstama i dr.) ostalo je izazov. Iako je inspekcijski nadzor ojačan u odnosu na prethodni period, i dalje dolazi do slučajeva kršenja propisa što ukazuje na potrebu za daljim jačanjem. Na primer, zaplenjene su određene količine nelegalno sakupljenih zaštićenih vrsta u saradnji sa carinskim i policijskim organima, ali sistemski podaci o smanjenju učestalosti ovih pojava nisu javno dostupni. Zavod za zaštitu prirode Srbije je nastavio praćenje pojedinih invazivnih organizama i izrađene su liste prioritetnih invazivnih vrsta, ali operativni programi njihovog suzbijanja na nacionalnom nivou tek treba da se razviju. Generalno, Poseban cilj 1.1. nije u potpunosti ispunjen, jer glavni uzroci gubitka biodiverziteta (degradacija staništa, zagađenje, prekomerna eksploatacija) nisu značajnije smanjeni tokom perioda 2021–2023. godine; naprotiv, neki pritisci su i porasli (uticaj projekata iz oblasti rudarstva na staništa, i sl.). Na osnovu navedenog, još uvek postoji potreba da se mehanizmi procene uticaja i monitoringa ovih pritisaka uspostave i učine efikasnijim.

POSEBAN CILJ 1.2 – Unapređen sistem upravljanja zaštićenim područjima, ekološkom mrežom i vrstama. Ovaj cilj usmeren je na kvantitativno i kvalitativno jačanje mreže zaštićenih područja, bolje upravljanje zaštićenim područjima i očuvanje prioritetnih vrsta i staništa. Kroz pet ključnih mera ovaj program je planirao: povećanje površine pod zaštitom i efektivnosti upravljanja, uspostavljanje funkcionalne ekološke mreže, uspostavljanje zaštite područja od posebne geološke važnosti, identifikaciju, vrednovanje i zaštitu različitih tipova predela, te unapređenje statusa zaštite i upravljanja vrstama.

Rezultati u okviru ovog cilja su mešoviti – došlo je do izvesnog povećanja površine zaštićenih područja ali mnogi sistemski i operativni izazovi u upravljanju ostaju prisutni.

Na početku sprovođenja ovog programa, 2021. godine, pod zaštitom je bilo oko 678.237 ha, što odgovara oko 7,66% teritorije Republike Srbije. Do kraja 2023. godine, ukupna površina zaštićenih područja porasla je na približno 762.960 ha, što je oko 8,62% teritorije. Zaključno sa 31. decembrom 2025. godine ovaj procenat povećan je na 9,5% teritorije Republike Srbije, dok je zajedno sa zaštićenim područjima u postupku zaštite ukupno 10,73% teritorije Republike Srbije. Ipak, uprkos kontinuiranom porastu, obuhvat površine pod zaštitom je manji od globalnih i evropskih ciljeva (npr. globalni cilj iz Kunming-Montreal globalnog okvira za biodiverzitet predviđa 30% teritorije pod zaštitom do 2030. godine, dok EU teži najmanje 30% zaštićene teritorije od čega 10% pod strogom zaštitom). U tom smislu, i Evropska agencija za životnu sredinu ističe da su Republici Srbiji potrebni ubrzani napori u proširenju zaštićenih područja kako bi se približili globalnim i evropskim ciljevima.

Srbija je 2010. godine uspostavila ekološku mrežu (listu ekološki značajnih područja), koja obuhvata 101 područje (uključujući Emerald područja). U periodu 2021–2023. godine nastavljeno je prikupljanje podataka za reviziju liste tipova staništa od značaja i utvrđivanje liste referentnih vrsta od nacionalnog i međunarodnog značaja koje će biti obuhvaćene ekološkom mrežom. U tom smislu, do kraja 2023. godine nije donet novi podzakonski akt koji bi zamenio postojeću Uredbu o ekološkoj mreži, usled čega se površina ekološke mreže nije menjala ali su urađene stručne osnove za donošenje ovog akta. Funkcionalnost ekološke mreže u praksi je i dalje ograničena, jer nedostaju aktivne mere upravljanja van zaštićenih područja, kao i uspostavljeni koridori koji bi povezali fragmentisana staništa. U okviru postupka uspostavljanja Natura 2000 mreže u Republici Srbiji, uz podršku projekata tehničke pomoći EU, potrebna su dodatna istraživanja sa ciljem pripreme konačnih lista za područja značajnih za ptice (SPA) i područja značajnih za staništa i vrste (pSCI).

Dalja analiza stanja u ovoj oblasti ukazala je na niz izazova u upravljanju zaštićenim područjima: potrebu značajnog povećanja površine pod zaštitom, potrebu boljeg poznavanja vrsta i staništa u okviru zaštićenih područja, nedovoljnu zaštitu prirodnih vrednosti, potrebu boljeg praćenja i izveštavanja, nedovoljno uključivanje javnosti i naučnih institucija, ograničeno finansiranje, kao i nedovoljne kapacitete upravljača. U periodu sprovođenja Programa, preduzeti su određeni koraci ka unapređenju upravljanja, ali su sistemski izazovi ostali. Finansijska održivost zaštićenih područja predstavlja kritičnu tačku u situaciji u kojoj su državne subvencije ograničene i u kojoj se većina upravljača, i dalje, oslanja na sopstvene prihode od korišćenja resursa (npr. seča šume, turizam). Usled takvog modela, postignuća u unapređenju kapaciteta upravljača zaštićenih područja su skromna. Pozitivno je to što je tokom perioda 2021–2023. godine unapređen sistem izveštavanja upravljača prema Ministarstvu zaštite životne sredine. Upravljači redovno dostavljaju godišnje izveštaje o sprovođenju mera zaštite, koji su sadržajno ujednačeni (uključuju opis realizovanih aktivnosti poput obeležavanja granica, monitoringa vrsta, edukativnih programa, finansijskih pokazatelja i dr.). Međutim, navedeni izveštaji nisu svi javno dostupni, što umanjuje transparentnost i mogućnost nezavisne ocene uspešnosti upravljanja. Što se tiče efikasnosti sprovođenja mera zaštite u zaštićenom području, one su realizovane uglavnom u skladu sa finansijskim mogućnostima – najveći deo sredstava utrošen je na osnovne obaveze upravljača zaštićenog područja (čuvarska služba, održavanje i dr.), dok je manji deo opredeljen za aktivne mere očuvanja (npr. monitoring vrsta, unapređenje staništa). Bez jasno definisanih indikatora učinka teško je kvantitativno oceniti napredak. Na osnovu navedenog, može se zaključiti da je površina zaštićenih područja povećana i učinjeni su početni koraci ka boljem umrežavanju upravljača zaštićenih područja, ali osnovni izazovi (nedostatak novca, kapaciteta, podataka) i dalje ograničavaju efikasnost zaštite prirode.

U okviru Mere 1.2.3. naglašen je značaj zaštite geonasleđa i geodiverziteta. U periodu od 2021. do 2023. godine nije bilo proglašenja novih geoparkova ili stavljanja pod zaštitu geoloških objekata, osim nastavka aktivnosti vezanih za geopark „Đerdap”. I dalje postoje pritisci na geodiverzitet u slučajevima neadekvatno planirane ili nedovoljno kontrolisane eksploatacije mineralnih sirovina, nepoštovanja propisanih mera zaštite, kao i oštećenja ili uništavanja speleoloških objekata. Zbog toga je potrebno unaprediti plansku zaštitu geodiverziteta u razvojnim projektima, uz saradnju organa nadležnih za zaštitu prirode, geološka istraživanja, rudarstvo, prostorno planiranje i upravljanje podacima. Značajnijeg poboljšanja u posmatranom periodu u ovoj oblasti nije bilo. U vezi zaštite predeone raznovrsnosti (Mera 1.2.4), Republika Srbija do 2023. godine nije izradila nacionalni atlas tipova predela, niti je ova tema sadržana u propisima koji uređuju oblast zaštite prirode, što je ovaj program identifikovao kao nedostatak. Zbog toga, u ovom segmentu nije ostvaren napredak – očuvanje predela se i dalje odvija samo kroz procedure izdavanja uslova zaštite prirode u okviru prostorno-planskih akata, bez strateškog pristupa vrednovanju i upravljanju predeonim nasleđem.

Mera 1.2.5. se odnosi na unapređenje statusa zaštite i upravljanja divljim vrstama. U periodu 2021–2023. godine nastavljen je monitoring i dalji rad na zaštiti strogo zaštićenih i zaštićenih vrsta u Republici Srbiji, uz učešće Zavoda za zaštitu prirode Srbije, Pokrajinskog zavoda za zaštitu prirode i brojnih drugih aktera. U navedenom periodu Ministarstvo zaštite životne sredine je radilo na izradi Plana upravljanja populacijama mrkog medveda koji ima za cilj uspostavljanje stabilnih populacija u Republici Srbiji i doprinos regionalnim i međunarodnim naporima za očuvanje ove vrste. Planom je predviđeno formiranje Stručne komisije za medvede koja će biti sastavljena od predstavnika relevantnih organa i organizacija sa savetodavnom i nadzornom ulogom u cilju sprovođenja plana upravljanja populacijama medveda u Republici Srbiji. Osnove za izradu Plana upravljanja utvrđene su u Zakonu o zaštiti prirode, potvrđenim međunarodnim ugovorima, kao što su Konvencija UN o biološkoj raznovrsnosti i Bernska konvencija, propisima EU kao i prethodnim Programom zaštite prirode Republike Srbije za period od 2021. do 2023. godine. Pored resornog ministarstava, predviđeno je da sprovođenje plana prate i Zavod za zaštitu prirode Srbije u saradnji sa Ministarstvom poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, a upravljači zaštićenih područja i područja ekološke mreže, javna preduzeća za gazdovanje šumama, korisnici lovišta planiraće i sprovoditi mere i aktivnosti na terenu. Beloglavi sup (Gyps fulvus) nastavio je trend oporavka u Specijalnom rezervatu prirode „Uvac” – populacija je stabilna zahvaljujući dugogodišnjim merama hranjenja i nadzora. Takođe, zabeleženi su pozitivni primeri reintrodukcije: evropski bizon je 2022. godine reintrodukovan u Nacionalni park „Fruška gora”, čime je obogaćena fauna velikih biljojeda u Republici Srbiji.

U periodu 2021–2023. godine, u okviru projekta „Izrada Crvene knjige flore, faune i gljiva u Republici Srbiji”, koji je finansiran iz budžeta Republike Srbije, a koji je realizovan sa Prirodnjačkim muzejom u Beogradu i Biološkim fakultetom Univerziteta u Beogradu, među najznačajnijim rezultatima izdvajaju se:

1) evaluacija taksona za potrebe izrade crvenih lista pojedinačnih grupa organizama flore, faune i gljiva u Republici Srbiji;

2) unapređenje „Baze podataka o distribuciji potencijalno ugroženih vrsta Srbije” upotrebom aplikacije za procenu ugroženosti vrsta u Republici Srbiji;

3) izrada Crvene liste flore Srbije, Crvene liste fungije Srbije i Crvene liste faune Srbije;

4) izrađeni su rukopisi Crvena knjiga faune Srbije V – Ribe, Crvena knjiga faune Srbije VI – Sisari, Crvena knjiga faune Srbije VII – Dnevni leptiri i Crvena knjiga faune Srbije VIII – Akvatični beskičmenjaci;

5) nastavljeno je prikupljanje podataka za izradu preostalih crvenih knjiga pojedinačnih grupa organizama (alge, gljive i lišajevi, flora: mahovine i vaskularne biljke; fauna: beskičmenjaci – insekti, rakovi, školjke, puževi).

Krajem 2023. godine započeta je izrada sledećih crvenih knjiga: Crvena knjiga flore Srbije I – Alge, Crvena knjiga flore Srbije II – Mahovine, Crvena knjiga flore Srbije III – Vaskularne biljke I – regionalno iščezle i kritično ugrožene vrste i Crvena knjiga faune Srbije IX – Pećinski terestrični zglavkari.

Iako je uočljiv napredak na unapređenju statusa zaštite i upravljanja divljim vrstama, ova mera i dalje beleži nedostatke u smislu postojanja sveobuhvatnih podataka. Nije uspostavljen formalan mehanizam redovnog praćenja populacija ključnih indikatorskih vrsta na nacionalnom nivou do 2023. godine, iako je takav monitoring predviđen. Stoga je teško govoriti o merljivom poboljšanju statusa većine vrsta – izvesne lokalne uspehe prate i dalje prisutni negativni trendovi za mnoge grupe (npr. opadanje brojnosti oprašivača, pritisak na populacije riba zbog MHE, krivolov kečige i dr.).

POSEBAN CILJ 1.3 – Unapređena javna politika za zaštitu prirode i očuvanje biodiverziteta i učešće javnosti u donošenju odluka. Ovaj cilj imao je široku oblast delovanja – od institucionalnog jačanja i međunarodne saradnje, do integracije biodiverziteta u druge sektore i povećanja transparentnosti i učešća javnosti. Program navodi da je za dugoročno očuvanje biodiverziteta neophodno integrisati principe održivog korišćenja prirodnih resursa u druge sektorske politike (poljoprivredu, šumarstvo, lovstvo, ribarstvo, energetiku, infrastrukturu, turizam), kao i unaprediti institucionalni i finansijski okvir i međunarodnu saradnju.

U ovoj oblasti ostvaren je napredak, prvenstveno na planu izrade strateških dokumenata i učešća u međunarodnim inicijativama, dok je napredak u procesima odlučivanja i integracije biodiverziteta u druge sektorske javne politike delimičan.

U posmatranom periodu nije bilo većih promena u nadležnostima ključnih institucija, zaštita prirode je u nadležnosti Ministarstva zaštite životne sredine (Sektor za zaštitu prirode) i odgovarajućih stručnih organizacija (Zavod za zaštitu prirode Srbije i Pokrajinski zavod za zaštitu prirode). Uočen je nedostatak kadrova u navedenim institucijama – Zavod za zaštitu prirode Srbije u izveštaju za 2023. godine naglašava da je obim poslova rastao dok su resursi ograničeni, te je nužno zapošljavanje novih stručnjaka i jačanje institucionalnih kapaciteta. U kontekstu jačanja institucionalnih mehanizama, preporučuje se formiranje Međuresorne radne grupe za biodiverzitet koja bi okupila predstavnike više ministarstava, akademske zajednice i organizacija civilnog društva radi praćenja sprovođenja obaveza. Ovakvo telo predstavljalo bi dobar osnov za trajne stručne i savetodavne mehanizme neophodne za ispunjavanje nacionalnih ciljeva usaglašenih sa Kunming-Montreal globalnim okvirom za biodiverzitet.

Republika Srbija je aktivno učestvovala u međunarodnoj i regionalnoj saradnji – na Petnaestom sastanku konferencije članica UN Konvencije o biološkoj raznovrsnosti u Montrealu (COP15), u decembru 2022. godine, podržala je usvajanje novog Kunming-Montreal globalnog okvira za biodiverzitet čime se obavezala da ga prenese na nacionalni nivo i sprovođenjem doprinese postizanju globalnih ciljeva. Značajan uspeh ostvaren je u okviru Okvirne konvencije o zaštiti i održivom razvoju Karpata (Karpatske konvencije). Republika Srbija je 2023. godine preuzela predsedavanje Konvencijom i bila domaćin 7. zasedanja konferencije članica (COP7) u Beogradu. Na tom skupu je usvojen regionalni Karpatski okvir za biodiverzitet, koji je mehanizam sprovođenja Kunming-Montreal globalnog okvira za biodiverzitet, na nivou Karpatskog regiona, dok je akcioni plan za njegovo sprovođenje u izradi. Uz ovaj strateški dokument je doneta i Ministarska deklaracija „Osnaživanje Karpatske vizije 2050”, koja promoviše zajedničku viziju „života u skladu s prirodom” u skladu s globalnom vizijom za 2050. godinu. Takođe, intenzivirana je saradnja sa susednim zemljama na prekograničnoj zaštiti biodiverziteta, a naročito proglašenjem prvog prekograničnog Ramsarskog područja „Park prirode Gvozdena vrata (Iron Gates Natural Park) – Đerdap” između Rumunije i Republike Srbije 2023. godine, čime je formalizovan jedan od najznačajnijih koraka u jačanju prekogranične saradnje i očuvanju vlažnih staništa u regionu. Ovaj čin dodatno osnažuje ulogu Karpatske inicijative za vlažna staništa (CWI) i predstavlja primer dobre prakse u primeni ciljeva Karpatske konvencije.

Potpisivanjem Deklaracije iz Sofije o Zelenoj agendi za Zapadni Balkan 2020. godine, Republika Srbija se obavezala da će sprovoditi preporučene mere u pet stubova (dekarbonizacija, cirkularna ekonomija, smanjenje zagađenja, zaštita i očuvanje biodiverziteta i održiva poljoprivreda i ruralni razvoj). Ova deklaracija treba da podstakne stvaranje održivog i zdravog životnog okruženja za sve građane u zemljama Zapadnog Balkana, dok će samo sprovođenje mera biti podržano od Evropske unije u skladu sa Ekonomskim i investicionim planom za Zapadni Balkan. U oktobru 2021. godine dogovoren je i Akcioni plan za sprovođenje Zelene agende za Zapadni Balkan (revidiran 2025. godine), koji utvrđuje okvir za koordinaciju i praćenje realizacije, dok je glavna odgovornost za sprovođenje na stranama potpisnicama Deklaracije iz Sofije o Zelenoj agendi za Zapadni Balkan na osnovu međusektorske i međuinstitucionalne saradnje na regionalnom nivou. Odlukom Vlade obrazovana je Radna grupa za implementaciju ciljeva Deklaracije iz Sofije o Zelenoj agendi za Zapadni Balkan („Službeni glasnik PC”, broj 8/25). Zadatak Radne grupe je da učestvuje u praćenju sprovođenja Deklaracije iz Sofije i regionalnog Akcionog plana, kao i u izveštavanju i u definisanju rokova i izradi dokumenata koji prate njihovu implementaciju.

U okviru Regionalnog saveta za saradnju postoji Radna grupa za životnu sredinu u okviru koje je formirana Radna grupa za biodiverzitet Zapadnog Balkana (Biodiversity Task Force of the Western Balkans – BDTF WB) sa ciljem prekogranične saradnje u oblasti zaštite biodiverziteta. Koordinaciju rada radne grupe vrši regionalna Kancelarija Međunarodne unije za očuvanje prirode (IUCN-ECARO) sa sedištem u Beogradu. Ova radna grupa nosilac je realizacije aktivnosti planiranih u okviru Zelene agende za Zapadni Balkan.

[…] Tekst je skraćen; ceo akt je na originalu u Službenom glasniku.